Sargfabrik , un projet de logement social primé, est la plus grande communauté autonome à Vienne, en Autriche. Photo: Vienez
Si la quantité était à elle seule le gage de succès dans les programmes de logement abordable, la ville de New York se placerait en tête de liste. La plus grande agence de logement public d’Amérique du Nord, la New York City Housing Authority(NYCHA), possède 178 557 appartements répartis dans 2 563 immeubles résidentiels. Mais le NYCHA – comme les agences de logement à travers les États-Unis – est en proie à des problèmes. Les principales sont la détérioration du parc de logements et l’adéquation entre l’offre et la demande. Il reste à voir si le plan de 41,1 milliards de dollars du maire Bill de Blasio, récemment annoncé , remédiera à ce qui est brisé. Ce qui semble clair, c’est que le plan, bien que ambitieux, ne remet pas en question les hypothèses de base d’une politique de logement abordable aux États-Unis.
L’examen de deux autres modèles de logements abordables suggère qu’il est nécessaire de repenser radicalement la politique américaine en matière de logement. Les programmes de logements sociaux mis en place à Vienne et à Singapour ont, à des degrés divers, permis de faire face à une grave pénurie de logements, d’empêcher que les prix des logements ne deviennent incontrôlables et d’encourager la cohésion sociale. Bien que les détails des deux programmes diffèrent, leur principe central est le même. Plutôt que de limiter l’assistance aux plus vulnérables, le logement social à Vienne et à Singapour se veut une solution permanente pour la majorité des résidents. En perturbant le marché du logement privé par le biais de programmes de subventions et en investissant des fonds publics substantiels dans la construction et la gestion, les deux villes ont construit une offre de logements abordables supérieure à celle de New York en quantité et en qualité.
New York
Bien que plus vaste que tout autre programme de logement abordable aux États-Unis, le NYCHA ne dessert qu’une petite fraction des résidents de la ville. L’éligibilité est déterminée par des limites strictes sur le revenu brut . En conséquence, la population de logements sociaux se situe au bas de l’échelle socioéconomique, avec un revenu moyen des ménages locataires de 23 150 $.
Les coupes budgétaires récentes ont exacerbé les problèmes les plus évidents de NYCHA: une offre de logements insuffisante et un parc de logements vieillissant. Le nombre de familles sur la liste d’attente pour un logement conventionnel (247 262) est supérieur au nombre de familles actuellement desservies par le programme. De plus, la plupart des logements sociaux de la ville sont en mauvais état physique. En dépit des efforts de préservation déployés récemment et de la recherche de sources de financement alternatives, NYCHA semble s’accrocher à la peau, incapable de faire face à la nouvelle demande ni à la lourde maintenance requise par son offre existante.
Les 334 complexes de logements sociaux de NYCHA comprennent les maisons Fulton à Manhattan, construites en 1965. (Dan DeLuca / Flickr )
En raison de ces déficits et en réponse aux décennies d’inflation sur le marché locatif privé, le maire de Blasio a présenté son plan Housing New York au début du mois de mai. Le plan propose de construire ou de préserver 200 000 logements sociaux sur une période de 10 ans dans un rapport 40/60. Pour faciliter les nouvelles constructions, il envisage de modifier les réglementations en matière de zonage et d’utilisation des sols afin de faciliter la construction de logements sociaux, d’enquêter sur les terrains vacants pour identifier les sites de construction possibles et de mettre en œuvre un programme obligatoire de logements inclusifs qui obligerait les promoteurs à désigner une partie des logements comme étant abordables en permanence. Le programme de De Blasio serait financé à la fois par une subvention directe de la ville (8,2 milliards de dollars), par des fonds fédéraux et par des fonds publics (2,9 milliards de dollars) et par des investissements privés (30 milliards de dollars).
Le plan de de Blasio injecterait des fonds indispensables dans le logement social et assouplirait le cadre juridique déterminant le lieu et le moment de la construction de logements abordables, mais il représente une continuation de la politique du logement conventionnel plutôt qu’un défi. Pour une vision alternative du logement abordable, nous devons regarder ailleurs – d’abord dans une ville qui a mis en place le logement social à grande échelle depuis près d’un siècle.
Vienne
Le modèle viennois de logement abordable se distingue d’abord par sa définition élargie du logement social. Alors que les lotissements publics de New York sont des îlots de pauvreté dans une mer de logements du marché privé, la majorité des résidents de Vienne (60%) vivent dans des appartements subventionnés, comprenant à la fois des appartements appartenant à la ville et des associations de logements à but lucratif. Dans un chapitre de Logement social en Europe [pdf] , Christoph Reinprecht résume ainsi l’approche autrichienne en matière de logement social: « Il existe un consensus politique général selon lequel la société doit être responsable de l’offre de logements et le logement est un besoin humain fondamental qui ne pas être soumis aux mécanismes du marché libre, mais plutôt à la société de veiller à ce qu’un nombre suffisant de logements soient disponibles. »
Le département municipal 50 de Vienne possède plus de 220 000 appartements, soit plus du quart du parc de logements total de la ville. (Comparez cela à New York, où la NYCHA détient 8,2% de l’ensemble des immeubles locatifs.) Le programme de logements sociaux de Vienne a été lancé à l’époque du régime social-démocrate appelé « Vienne rouge» . Entre 1924 et 1933, le gouvernement municipal construisit 61 175 appartements dans 42 ensembles résidentiels répartis dans toute la ville pour favoriser les interactions entre les couches de la société. Ils se distinguaient par leur combinaison d’innovations sociales et de conception de grande qualité. Bien que le gouvernement fasciste ait démantelé le programme de logements sociaux – et intentionnellement endommagé les colonies existantes -, il a redémarré presque immédiatement après la Seconde Guerre mondiale et reste depuis une priorité municipale.
Reumannhof, conçu par Hubert Gessner et construit en 1924. Le panneau situé sous la corniche le marque comme étant un logement municipal et indique les dates de construction. (Payton Chung / Flickr )
Le logement social à Vienne est financé principalement par des fonds fédéraux. Selon Wolfgang Förster [pdf] de Vienna Housing Research, la ville perçoit environ 450 millions d’euros par an provenant de parts affectées d’impôts sur le revenu et sur les sociétés, ainsi que de contributions au logement versées par tous les Autrichiens qui travaillent. Les fonds municipaux compensent tout manque à gagner. Contrairement aux États-Unis, la grande majorité des subventions au logement autrichiennes (92%) sont axées sur l’objet plutôt que sur la demande, ce qui signifie qu’elles s’appliquent à la construction de logements plutôt qu’à des individus. Les quatre cinquièmes de tous les nouveaux logements construits en Autriche, tant privés que publics, sont subventionnés par des fonds publics. Seules les résidences secondaires et les maisons et appartements les plus chers ne sont pas éligibles à une subvention.
Le programme de logements sociaux de Vienne module le marché du logement privé. Comme une grande partie du parc de logements total de la ville appartient à la ville ou est subventionnée, les propriétaires privés sont en concurrence avec le logement social pour les mêmes locataires et ne peuvent pas se permettre de gonfler les loyers. Dans le même temps, le fait que la majorité de la population habite dans des logements municipaux ou des logements subventionnés signifie que la stigmatisation sociale liée au logement social aux États-Unis ne s’applique pas.
Le programme de logements sociaux de Vienne fournit des logements abordables à la majorité de la population sans sacrifier la qualité architecturale. La ville distribue des subventions au logement pour les projets d’aménagement à grande échelle selon un processus appelé Bauträgerwettbewerbe, ou la concurrence des promoteurs. Un jury composé de représentants de la ville, ainsi que d’architectes, de constructeurs et de spécialistes du droit de l’habitat, choisit des modèles fondés non seulement sur l’économie, mais également sur la qualité et l’impact écologique. Les compétitions ont permis de réduire les coûts de construction d’environ 20% et d’encourager des thèmes créatifs, tels que l’Autofreie Mustersidlung, ou domaine sans voiture, ou le Frauen-Werk-Stadt, une communauté conviviale pour les familles conçue par des femmes architectes.
La Hundertwasser-Haus à Vienne, conçue par le peintre expressionniste Friedensreich Hundertwasser avec l’architecte Joseph Krawina. Crédit: Isik Mater .
Le modèle de Vienne n’est pas sans défauts. Bien que cela ait efficacement atténué la crise du logement du début du XXe siècle, la mise en œuvre descendante du programme a suscité le ressentiment des travailleurs. Il n’est toujours pas aussi démocratique qu’il pourrait être; Alors que le Département municipal 50 s’engage à impliquer les concepteurs et les universitaires dans le processus de planification, il semble y avoir peu de place pour la participation des citoyens.
En théorie, les lotissements urbains à revenus mixtes devraient encourager la mixité sociale au niveau des quartiers. En pratique, la tendance récente est à la ségrégation, en particulier, comme le souligne Reinprecht, des immigrés. Les familles nouvellement arrivées et les personnes âgées habitent de plus en plus les anciens domaines, tandis que les familles plus jeunes, nées en Autriche, sont attirées par les nouveaux développements en matière de logement. Ainsi, bien que le programme de logements sociaux de Vienne ait pu améliorer la cohésion sociale au sein de la ville dans son ensemble, un examen plus attentif des modèles d’établissement révèle des tensions susceptibles de réduire à néant certains de ses gains.
Enfin, le succès même du programme de logement social de Vienne menace sa survie. Alors que la qualité de vie élevée de la ville, renforcée par la disponibilité de logements abordables, attire de nouveaux résidents, la pression sur le parc de logements augmente. La ville a déjà commencé à s’appuyer sur des partenariats public-privé pour combler le fossé entre l’offre et la demande. Une réorientation vers des solutions privées peut ne pas être loin derrière.
Singapour
Le programme de logements sociaux de Singapour est, selon l’économiste Sock-Yong Phang [pdf] , « un cauchemar d’économiste néo-classique ». Le programme, administré par le Housing Development Board (HDB), est encore plus étendu que celui de Vienne. Quatre-vingt-deux pour cent des résidents de Singapour vivent dans des appartements construits par HDB, qui sont plus de 900 000. Contrairement à New York et à Vienne, HDB encourage les résidents de logements sociaux à acheter leurs appartements. Neuf résidents de HDB sur dix sont propriétaires de leur maison. Selon le site Web de la HDB, les 50 000 logements locatifs sont « destinés aux personnes dans le besoin qui n’ont pas d’autres options de logement viables ».
L’accent mis sur l’accession à la propriété a commencé en 1964, quatre ans après la création de la HDB, avec le programme gouvernemental d’accession à la propriété du peuple (HOPS). HOPS a transformé le programme de logement social de Singapour, passant d’une solution à une crise du logement à un exercice d’édification de la nation. Il révèle en outre une différence importante entre l’attitude de Singapour à l’égard du logement social et l’approche viennoise. Alors que ce dernier utilise les subventions au logement comme instruments de redistribution, Singapour, les scientifiques en sciences sociales S. Vasoo et James Lee [pdf] , considèrent ses mesures d’accessibilité comme un moyen de promouvoir la croissance économique en général.
Le développement Pinnacle @ Duxton de HDB comprend des tours de 50 étages reliées par des ponts aériens et des jardins. (Malcolm Tredinnick / Flickr )
Singapour offre aux résidents des subventions et des primes substantielles – jusqu’à 60 000 dollars singapouriens pour les premiers acheteurs – en vue de l’achat d’un appartement HDB. Mais la pièce cruciale du puzzle du financement est une politique introduite en 1968, qui permet l’utilisation de l’épargne du Fonds de prévoyance central (le programme de sécurité sociale singapourien) pour effectuer des acomptes et des versements mensuels d’hypothèque. Aujourd’hui, 80% des propriétaires HDB n’effectuent aucune dépense sur leurs paiements hypothécaires, mais tirent la totalité de leur montant sur leur compte CPF.
En concentrant les dépenses sociales dans quelques domaines, notamment le logement et les soins de santé, Singapour a, selon la plupart des critiques, créé un toit pour la tête de presque tous les résidents. (Le gouvernement ne publie pas de statistiques sur le sans-abrisme, nous ne savons donc pas combien de Singapouriens restent sans toit.) Le système de subventions différenciées de HDB accorde les subventions les plus importantes aux ménages aux revenus les plus faibles. Les familles à risque d’itinérance peuvent obtenir un appartement en location pour seulement 20 USD par mois.
HDB a également atteint un degré élevé d’intégration socio-économique et raciale dans ses développements de logements sociaux. La politique d’intégration ethnique de 1989 fixe des quotas raciaux pour les quartiers et les immeubles d’habitation et peut être utilisée pour empêcher les résidents de vendre leurs appartements à des groupes ethniques surreprésentés. En outre, les aménagements HDB sont planifiés en tant que communautés autonomes avec une variété de types d’appartements pour des personnes de revenus, d’âge et de composition raciale différents.
À l’instar du département municipal 50 de Vienne, HDB s’engage à rester à la pointe de la conception des bâtiments. Le Pinnacle @ Duxton , qui a reçu de nombreux prix d’architecture et de design urbain, en est un exemple. Achevé en 2009, il comprend plusieurs tours de 50 étages reliées par des ponts aériens et des jardins. La durabilité est également une priorité pour l’agence de logement. Toutes les nouvelles maisons intègrent une série standard de stratégies respectueuses de l’environnement, notamment un éclairage à LED et des toilettes à chasse d’eau grise.
La caractéristique la plus troublante du programme de logements sociaux de Singapour est également la source de ses forces. HDB exerce un contrôle sur tous les aspects du système, non seulement la construction et la vente d’appartements, mais également en tant que prêteur hypothécaire. L’agence peut également fonctionner comme une branche de la police. Selon Phang, le HDB a le pouvoir de retirer les clés des résidents avec des contraventions de stationnement impayées et d’expulser les personnes reconnues coupables d’infractions plus graves.
En outre, les économistes s’inquiètent de ce que les Singapouriens et la ville elle-même aient investi trop d’argent dans le logement, ce qui en laisse peu pour la consommation et l’investissement des entreprises. Les Singapouriens âgés, en particulier, sont dans une position vulnérable. Bien que le logement soit quasiment garanti, son logement a un prix: il s’agit de l’épargne-retraite.
Leçons
Les programmes de logements abordables de Vienne et de Singapour ne sont pas parfaits. Pourtant, les deux ont atteint un niveau de réussite, mesuré en quantité et en qualité, qui reste insaisissable pour la plupart des villes américaines. Ce qui distingue ces deux modèles est leur définition large du logement social. Aux États-Unis, le logement social est essentiellement une gestion de crise. Il offre un soutien temporaire aux ménages qui ne pourraient pas se permettre un logement sans assistance municipale. Vienne et Singapour ont une vision à plus long terme, convaincus qu’offrir des subventions à une majorité de résidents profitera à la fois à la société et à l’économie. En conséquence, les gouvernements de Vienne et de Singapour investissent systématiquement de l’argent et du capital politique dans des logements abordables, sans craindre de perturber le marché du logement privé.
Un programme efficace de logement abordable profite à la fois aux résidents et à la communauté. Les recherches démontrent [pdf] que l’accès à un logement de haute qualité améliore les revenus de la santé des résidents en réduisant l’exposition aux facteurs de stress et en servant de point de livraison pour les services de soins de santé. Le logement abordable peut également soutenir l’éducation des résidents [pdf] en prévenant les perturbations liées à la mobilité résidentielle. Au niveau communautaire, la construction et l’entretien de logements sociaux créent des emplois et stimulent l’industrie de la construction locale. De plus, le logement abordable soutient l’économie locale en offrant aux résidents un revenu disponible plus important. Logements abordables situés à proximité d’entreprises offre aux employeurs des travailleurs plus susceptibles d’être productifs et moins susceptibles de déménager parce qu’ils dépensent trop pour le logement.
Au-delà des considérations pratiques se trouve un dilemme moral. Là où Vienne et Singapour perçoivent le logement abordable comme un droit, les programmes de logements sociaux américains, mis à part la rhétorique, traitent l’abordabilité comme un privilège. Si ce dernier est acceptable, une partie de la même chose fonctionnera parfaitement. Sinon, il est temps de déplacer les logements abordables de la périphérie vers le centre de la politique municipale.
Ce billet fait partie de l’exploration de solutions de logement abordable par Shareable et la San Francisco Public Press en juin et juillet 2014. Découvrez le reste de la série ici .
Traduction d’un article de Anna Bergren Miller
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